Evaluation und Verstetigung

Die Evaluation des Programms „Soziale Stadt“ bzw. „Sozialer Zusammenhalt“ ist darauf ausgerichtet, zu einer verbesserten Programmumsetzung und -steuerung beizutragen. Zu diesem Zweck werden fortlaufend und zeitnah Informationen erhoben und die Ergebnisse kontinuierlich in die Praxis rückgekoppelt. Ziel ist es, verlässliche Kenntnisse über Ergebnisse und Wirkungszusammenhänge in der integrierten Stadtteilerneuerung zu erhalten und Lernprozesse auf allen Ebenen in Gang zu setzen. Die Ziele des Handlungskonzepts sowie die Umsetzung der Maßnahmen und ihr Beitrag zur Zielerreichung werden themen- und akteursübergreifend betrachtet und zu einem Gesamtbild verknüpft. Dieses soll sowohl den Kommunen als auch den Verantwortlichen auf Landes- und Bundesebene ermöglichen, das politisch-strategische sowie das tägliche praktische Handeln vor Ort zielgerichteter zu gestalten.

Bundesweite Evaluationsberichte „Soziale Stadt“

Im Jahr 2004 hat das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung im Auftrag des damals für die Städtebauförderung zuständigen Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen das Programm „Soziale Stadt“ erstmals bundesweit eingehend untersucht. Mit dieser ersten Zwischenevaluation sollten Programmfortschritte und die erreichten Ergebnisse für die erste Phase der Programmumsetzung (Herbst 1999 bis Ende 2003) ebenso erfasst und bewertet werden wie aufgetretene Probleme. Im Zentrum stand dabei die Frage, ob sich die handelnden Institutionen mit dem Programm auf dem richtigen Weg befinden, und es wurden Handlungsempfehlungen für die Fortsetzung der Sozialen Stadt erarbeitet. Festgestellt wurde, dass das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ ein geeignetes Instrument ist, um den Folgen der wachsenden Segregationstendenzen in vielen Quartieren entgegenzuwirken. Mit dem Programm wurden die komplexen Probleme stärker ins Blickfeld der Akteure gerückt und es bot eine gute Grundlage für gemeinsame Anstrengungen zu ihrer Lösung. Es sollte daher als eigenständiger Teil der Städtebauförderung mit eigenem Budget fortgeführt werden.

Im Jahr 2017 wurde die zweite „Zwischenevaluierung des Städtebauförderungsprogramms Soziale Stadt“ vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit in Auftrag gegeben und vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) betreut. Sie verfolgt das Ziel, zehn Jahre nach der ersten Zwischenevaluierung eine aktuelle Einschätzung zur Programmumsetzung sowie den Ergebnissen und Wirkungen vorzunehmen. Die zweite Zwischenevaluierung fiel zeitlich mit einem neuerlichen Bedeutungszuwachs des Programms und mit neuen Anstößen zu seiner Weiterentwicklung zusammen. So wurden im Bundeshaushalt 2014 erstmals die Bundesfinanzhilfen für das Programm von zuletzt 40 Mio. in 2012 und 2013 auf 150 Mio. Euro aufgestockt. Im Koalitionsvertrag von 2013 (S. 82) wurde vereinbart, das Programm „im Rahmen der Städtebauförderung als Leitprogramm der sozialen Integration“ weiterzuführen. Es solle „die Grundlage für eine ressortübergreifende Strategie Soziale Stadt“ bilden, mit der „additiv Fördermittel aus Programmen anderer Ressorts in Gebieten mit erhöhten Integrationsanforderungen“ gebündelt werden sollen.

Evaluationspraxis „Soziale Stadt“ in Nordrhein-Westfalen

Bereits seit Anfang des Jahres 2003 werden in NRW landesweit in allen Programmstadtteilen Bausteine eines Evaluationskonzeptes umgesetzt, das Vertreterinnen und Vertreter von Stadtteilen, Landesministerien und der Wissenschaft gemeinsam entwickelt haben. Das Evaluationskonzept in NRW ist daher bewusst prozessbegleitend und mehrstufig angelegt: Es setzt zum einen auf der kommunalen bzw. der Umsetzungsebene im Stadtteil an, zum anderen erfolgt eine landesweite Zusammenführung. Neben dem Baustein der Zielentwicklung und Beobachtung der Zielerreichung wurden bislang Untersuchungen zu weiteren drei Bausteinen durchgeführt:

Soziale Kontextbedingungen der Stadtteilentwicklung

Die Entwicklung eines Stadtteils wird maßgeblich von Rahmenbedingungen bestimmt, die nur teilweise auf der Stadtteilebene beeinflusst werden können. Diese Rahmenbedingungen zu kennen ist wichtig, um die lokalen Strategien (weiter)entwickeln und überprüfen zu können. In diesem Kontext ist z. B. die Bildungssituation von Kindern und Jugendlichen oder die wirtschaftliche Entwicklung, etwa der ansteigende Verlust von Kaufkraft, relevant. Jedoch liegen oftmals dazu nur unzureichende Informationen vor. Relevante Daten werden in vielen beteiligten Kommunen kaum oder nur unregelmäßig auf Stadtteilebene erhoben, oder die Erhebungen beziehen sich auf andere Gebietseinheiten.

Um fortlaufend zuverlässige und vergleichbare Daten zu gewinnen, wurde ein Set so genannter Kontextindikatoren (Daten zur Zustandsbeschreibung) entwickelt. Die Indikatoren erfassen vor allem die sozio-demographische und -ökonomische Situation und deren Veränderung. Die Ergebnisse ermöglichen nicht nur die Darstellung von Entwicklungsprozessen in den Gebieten, sondern auch einen Vergleich mit der Gesamtstadt. Ziel ist es, den Kontext der Stadterneuerung und positive oder auch negative Entwicklungstendenzen in den Gebieten zu erfassen und damit für die Stadtteilprogramme wichtige Rahmenbedingungen in den Blick zu nehmen. Die Ergebnisberichte beschreiben somit die Rahmenbedingungen integrierter Stadterneuerung, es können jedoch keine Rückschlüsse auf Erfolge oder Misserfolge der Stadtteilprojekte gezogen werden. Für die Jahre 2002 bis 2004 sowie 2006 bis 2009 erfolgte eine flächendeckende Erhebung und Auswertung der Kontextindikatoren in den Gebieten der Sozialen Stadt in Nordrhein-Westfalen.

Analyse qualitativer Prozesse

Die Entwicklung eines Stadtteils wird maßgeblich von Rahmenbedingungen bestimmt, die nur teilweise auf der Stadtteilebene beeinflusst werden können. Diese Rahmenbedingungen zu kennen ist wichtig, um die lokalen Strategien (weiter)entwickeln und überprüfen zu können. In diesem Kontext ist z. B. ist die Bildungssituation von Kindern und Jugendlichen oder die wirtschaftliche Entwicklung, etwa der ansteigende Verlust von Kaufkraft, relevant. Jedoch liegen oftmals dazu nur unzureichende Informationen vor. Relevante Daten werden in vielen beteiligten Kommunen kaum oder nur unregelmäßig auf Stadtteilebene erhoben, oder die Erhebungen beziehen sich auf andere Gebietseinheiten.

Fallstudien

Für ausgewählte Handlungsfelder der Sozialen Stadt wurden in jeweils vier bis sechs Stadtteilen vertiefende Untersuchungen von Good-Practice-Beispielen zu den Themen „Schule im Stadtteil“ und „Lokale Ökonomie“ durchgeführt. Diese Fallstudien liefern daher zunächst Ergebnisse, die auf den Einzelfall bezogen sind. Durch eine bewusst vergleichend angelegte Untersuchung können jedoch auch Wirkungszusammenhänge und wichtige Rahmenbedingungen erkannt und allgemeingültige Aussagen für eine erfolgreiche Umsetzung abgeleitet werden.

Mit diesem Evaluationskonzept wurde der Vielschichtigkeit des Programms Soziale Stadt Rechnung getragen, indem es auf die unterschiedlichen Ebenen abhebt und Prozessqualitäten ebenso in den Blick nimmt wie quantitative Veränderungen. Es ermöglicht sowohl kontinuierliche Beobachtungen als auch übergreifende wie fallbezogene Analysen.

Evaluation der Handlungsprogramme in der Kommune

Im Mittelpunkt des nordrhein-westfälischen Evaluationskonzepts der Sozialen Stadt steht die konkrete Umsetzung der integrierten Handlungskonzepte auf Stadtteilebene. Nach Artikel 104 GG und den Förderrichtlinien Stadterneuerung (2008), konkretisiert durch den Erlass des MBV NRW vom 10.07.2009 sind Zielentwicklung und Selbstevaluation „fester und verpflichtender Bestandteil der Arbeit der Programmstadtteile der Sozialen Stadt“ (MBV NRW). Diese prozessbegleitende Zielüberprüfung im Stadtteil liefert fortlaufend Informationen, die zur Steuerung und Weiterentwicklung der örtlichen Handlungskonzepte beitragen. Zudem bietet sie die Chance, die Ziele des Erneuerungsprozesses und die Ergebnisse der Arbeit im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit wirkungsvoller zu präsentieren. Die Mitgliedsstädte des Städtenetzes Soziale Stadt NRW haben sich dazu in einer Erklärung ebenfalls selbst verpflichtet.

Als Bewertungsgrundlage sind Zielsysteme zu entwickeln, die neben Ober- und Teilzielen vor allem operative Ziele enthalten, die mittels Indikatoren überprüfbar sind. Das Zielsystem sollte Handlungsgrundlage für alle beteiligten Akteure bei der Entwicklung und Umsetzung von Projekten sein. Auf der Grundlage des Zielsystems wird beispielsweise mithilfe von Akteursgesprächen und Projektdokumentationen dazu Bilanz gezogen: inwieweit definierte Ziele bereits erreicht sind, inwiefern die einzelnen Projekte zur Zielerreichung beitragen und in welchen Bereichen Nachsteuerungsbedarf besteht. Soweit möglich soll auch die Ebene der Wirkungen mit abgebildet werden. Die Anforderungen des Landes berücksichtigen dabei den jeweiligen Umsetzungsstand der Handlungskonzepte.

Anforderungen und Hinweise zum Verfahren:

Ein erstes Grundkonzept der Evaluation ist bereits im Integrierten Handlungskonzept darzustellen.
Das methodische Vorgehen ist den Kommunen überlassen. Es empfiehlt sich jedoch ein Mix aus quantitativen und qualitativen Methoden. Das vom ILS NRW herausgegebene „Handbuch zur Zielentwicklung und Selbstevaluation“ zeigt Instrumente und bewährte Ansätze (Best-Practice-Projekte) der Zielentwicklung und Selbstevaluation im Stadtteil auf.
Um Rückwirkungen in den laufenden Prozess zu unterstützen, ist eine intensive Mitgestaltung der Selbstevaluation durch die Verantwortlichen in Kommune und Stadtteil unerlässlich – mit der operativen Durchführung können jedoch auch externe Auftragnehmer beauftragt werden.
Neben Evaluationsberichten zu vorgegebenen Terminen ist bei der Ausfinanzierung von Maßnahmen ein Sachbericht vorzulegen (vgl. Nr. 31 Förderrichtlinien Stadterneuerung NRW 2008).

Verstetigung

Das Programm „Soziale Stadt“ gibt für die Erneuerung benachteiligter Stadtteile und Quartiere wesentliche Impulse: Neue Strategien werden entwickelt, Strukturen werden neu geordnet und z. T. wird die Funktion der Programmgebiete verändert. Akteure werden zusammengebracht und können ihre Angebote besser koordinieren. Nicht zuletzt werden durch die finanziellen Investitionen zahlreiche Entwicklungen angestoßen, die sich sowohl in sichtbaren baulichen Ergebnissen zeigen als auch eher struktureller Art sind. Zudem erfährt das Gebiet durch die Programmzugehörigkeit eine deutliche öffentliche und politische Aufmerksamkeit.

Diese Impulse sind jedoch – wie das Wort bereits sagt – nur Anstöße in befristeten Zeiträumen mit befristeten Ressourcen. Je nach Themenstellung und Komplexität des Integrierten Handlungskonzepts benötigen die angestrebten Veränderungsprozesse in den Stadtteilen in der Regel noch einen deutlich längeren Zeitraum, um sich entfalten und Wirkung zeigen zu können. In vielen Fällen müssen sie daher verstetigt werden. Für die Verantwortlichen auf kommunaler und Stadtteilebene bedeutet dies, über die befristete Förderung im Rahmen des Programms „Sozialen Stadt“ hinaus Strukturen zu entwickeln, die die begonnenen Prozesse weitertragen und so Kontinuität schaffen können.

Die Eckpunkte einer solchen Verstetigungsstrategie sind daher:

Eine Darstellung des Erreichten und des Status Quo.
Eine Analyse der künftig notwendigen Angebote und Funktionen: Was müssen wir sichern, wo müssen wir weitermachen? Hilfreich ist eine Analyse der Zielerreichung zum Programmende, um die Themenbereiche für die kommenden Jahre zu identifizieren, in denen weiterer Handlungsbedarf besteht.
Etablierte raumbezogene Arbeitsstrukturen der integrierten Stadterneuerung in der Verwaltung erhalten: Welche Strukturen sind bereits vorhanden, wo entstehen durch den Wegfall der Förderung Lücken?
Vor Ort sind oftmals weiterhin „Kümmerer“ wichtig. Hier ist vor allem die Frage der Finanzierung zu klären: Kann die Kommune (mit)finanzieren, gibt es mögliche Träger, Wohnungsunternehmen,…?
Schließlich könnte auch eine Finanzierung zusätzlicher Maßnahmen erforderlich sein, um die Stadterneuerung in die Nachhaltigkeit zu führen. Dies können kommunale Mittel, Fördergelder aus anderen Programmen sowie private Mittel sein.

Die Erfahrung zeigt, dass die Diskussion der Verstetigung bereits frühzeitig, optimaler Weise bereits mit Umsetzungsbeginn, ansetzen muss. Oft braucht es Zeit, um Verständnis dafür zu schaffen sowie tragfähige Strukturen mit den entsprechenden Ressourcen aufzubauen.

In verschiedenen Stadtteilen NRWs wurde dieser Prozess begonnen. Beispiele für einen breiten Verstetigungsdiskurs sind Gelsenkirchen Bismarck oder Wuppertal Ostersbaum, in denen gemeinsam mit den Akteuren intensiv über die künftig notwendigen Aufgaben und Unterstützungsleistungen diskutiert wurde und vor Ort existierende Strukturen (z. B. das Nachbarschaftsheim in Wuppertal) als Schnittstelle weiterhin bestehen bleiben. Einen bedeutsamen Ausgangspunkt der Verstetigungsdiskussion in NRW zeigt die Broschüre „Kontinuität in der Sozialen Stadt“ aus dem Jahr 2006 auf, die eine erste Fachtagung zu diesem Thema dokumentiert.